Dopo l’attribuzione di maggiore autonomia agli enti locali si è manifestata l’esigenza di rivedere lo stato giuridico dei segretari comunali e provinciali, come anche disposto dall’art. 52 del la legge n. 142/1990. Esaminando congiuntamente le varie incombenze attribuite a questi funzionari, alcune delle quali sono addirittura indipendenti dall’attività dell’Ente presso cui prestano servizio, non c’è alcun dubbio che nel Segretario si individua il Direttore dell’Ente locale. La figura tradizionale del Segretario, che non ha trovato ancora una nuova composizione legislativa, è stata messa in crisi dalla legge n. 81 che individua nel Sindaco o nel Presidente della Provincia il perno su cui ruota l’intera struttura dell’Ente locale. Non si può quindi negare al Capo dell’Amministrazione un ruolo attivo nel procedimento di nomina o revoca di questo funzionario che agisce per conto dell’Ente locale, ma lo stesso non può pretendere che il Segretario sia persona di sua fiducia, altrimenti questo non può essere imparziale; se i sindaci vogliono un collaboratore di fiducia, la legge da loro la possibilità di instaurare collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità per determinati obiettivi ed a termine. Forse è da rivisitare l’intero cordone ombelicale che lega gli enti locali al Ministero dell’interno, ma, comunque, tutte le problematiche che concernono la figura del Segretario di detti enti non si risolvono con un referendum abrogativo che non tiene minimamente conto degli apporti positivi che questi funzionari danno alla pubblica Amministrazione.
di OSVALDO de CASTRO Segretario del Comune di Cervignano del Friuli (Udine)
Le sempre maggiori competenze e funzioni attribuite o trasferite agli enti locali hanno comportato una loro gestione più complessa che implica il possesso di maggiori competenze professionali ed organizzative da parte del responsabile della loro gestione. Tenendo presente queste esigenze, la legge 8 giugno 1990, n. 142, ha previsto all’art. 52 che i segretari comunali e provinciali vengano iscritti ad un albo con connotazione professionale e che gli stessi, nel rispetto del le direttive impartite dal Sindaco o dal Presidente della Provincia, da cui dipendono funzionalmente, sovrintendano allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordinino l’attività; la medesima norma ha confermato ai segretari la qualifica di funzionario statale e la conseguente disciplina giuridica ed economica da parte della legge dello Stato.
Il coassiale processo di concessione di maggiore autonomia agli enti locali attuato dalla stessa legge n. 142 inevitabilmente ha messo in crisi il rapporto tra Ente locale e Stato in ordine alle dipendenze di questo funzionario dal vertice politico dell’Ente locale; con la successiva legge 25 marzo 1993, n. 81, sulla elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia sono stati stravolti gli equilibri preesistenti tra gli organi degli enti locali; in questa nuova ottica in cui il fulcro dell’Amministrazione locale è il Sindaco o il Presidente della Provincia necessita addivenire ad una rivisitazione della posizione del Segretario dell’Ente locale. Essendo mutati i contenuti della funzione del Sindaco ed essendo stati separati i poteri di gestione da quelli di indirizzo e controllo, sia dalla legge n. 142 sia dal successivo D.L.vo 3 febbraio 1993, n. 29, sulla razionalizzazione delle amministrazioni pubbliche, si pone come ineludibile un nuovo rapporto tra il Sindaco o il Presidente della Provincia ed il responsabile della gestione dell’Ente.
In questo contesto la legge 28 dicembre 1995, n. 549, collegata alla finanziaria del 1996, all’art. 1, comma 84, prevede che il Segretario sia nominato e revocato d’intesa con il Sindaco o con il Presidente della Provincia: la norma, tuttavia, non è immediatamente applicabile, avendo precisato il Consiglio di Stato che questa norma è strettamente connessa con la formazione dell’albo.
Il legislatore ha voluto inserire il principio della necessità di una intesa tra Sindaco e Prefetto sia in occasione della nomina del Segretario sia in caso di sua rimozione dal posto, ferma restando la competenza statale dell’adozione dei relativi provvedimenti essendo il Segretario un impiegato dello Stato al servizio dell’Ente locale, che provvede esclusivamente alla sua gestione economica; al fine di evitare, sulla scelta o sulla revoca del Segretario, decisioni discrezionali basate su referenze generiche o sull’intuitus personae, necessita che vengano fissate in materia norme obiettive e trasparenti. Da ciò non può farsi di scendere la convinzione che il Segretario avendo un rapporto d’impiego con l’Ente locale sia un impiegato del Comune, dato che il suo status è sottratto alla potestà regolamentare dell’Ente stesso.
La circostanza che il Sindaco rediga nei confronti di questo funzionario le sue note informative non deriva da una sua dipendenza dall’Ente locale, ma discende dal rapporto funzionale che lo stesso ha con l’Ente. Queste note sono uno degli elementi che tiene presente il Consiglio di amministrazione provinciale dei segretari in sede di formulazione del giudizio complessivo sull’attività svolta e sui risultati conseguiti dal Segretario. Dopo questi provvedimenti ci si aspettava la presentazione di un disegno di legge di attuazione dell’art. 52 della legge n. 142, invece da parte di alcune regioni è stata presentata una richiesta referendaria che prevede la semplice cancellazione della figura del Segretario comunale e provinciale senza prevedere alcuna possibilità di recuperare gli elementi di positività presenti nella funzione di Segretario.
Successivamente, da parte governativa è stato presentato il disegno di legge Bassanini per lo snellimento dell’attività amministrativa che propone una rivisitazione integrale dell’art. 52 della legge n. 142; questa proposta però contiene tre elementi che necessitano di un approfondimento, perché scardinano i contenuti storici di questa figura professionale: 1) previsione della figura del Direttore generale; 2) conferimento al Sindaco dei poteri di nomina e revoca del Segretario; 3) eliminazione del parere di legittimità del Segretario sulle proposte di deliberazione.
La proposta di prevedere nell’organico degli enti locali un Direttore generale formalizza la necessità per cui questi enti si devono dotare di una organizzazione complessa per svolgere i sempre maggiori compiti che vengono ad essi attribuiti e va letta nella filosofia del coevo disegno di legge sul conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali. La norma, come formulata, necessita di una rivisitazione, perché rischia di generare, negli enti che optassero per istituire la figura del Direttore generale, una diarchia che, oltre ad essere onerosa per l’Ente, potrebbe compromettere il buon andamento degli uffici.
Nel contesto della legislazione vigente è palese che il Segretario dell’Ente è la figura che esercita le mansioni di Direttore generale, in quanto l’art. 52 gli attribuisce il compito di sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinarne l’attività.
In considerazione delle esperienze già maturate da diversi enti locali circa la nomina di un Direttore generale, che lavori in collaborazione con il Segretario, si ritiene non necessario prevedere per legge questa figura professionale e lasciare che ogni Ente, secondo le sue esigenze, utilizzi con senso di responsabilità la potestà di organizzare gli uffici attribuitagli dall’autonomia. La previsione residuale di attribuire le funzioni di Direttore generale al Segretario dell’Ente, qualora il Direttore generale non sia stato nominato, appare come una norma di compromesso, che comunque affievolisce la figura del Segretario quale coordinatore unico dell’apparato burocratico.
L’aspetto più controverso della innovazione legislativa proposta è il potere di nomina e revoca del Segretario attribuito al Sindaco o al Presidente della Provincia: il testo già vagliato dal Senato, pur confermando al Segretario la qualifica di funzionario statale, prevede che il Sindaco o il Presidente della Provincia nominino il Segretario dell’Ente scegliendolo tra gli iscritti all’apposito albo per una durata non superiore a quella del mandato del Sindaco o del Presidente della Provincia, stabilendo dopo la cessazione del loro mandato una sua prorogatio fino alla nomina del nuovo Segretario.
Viene, inoltre, prevista la facoltà di revoca del Segretario da parte del Capo dell’Amministrazione, previa delibera della Giunta, qualora il rapporto funzionale con lo stesso risulti compromesso o per gravi violazioni dei doveri d’ufficio. Si riconosce che sono ormai maturi i tempi per prevedere una partecipazione attiva del rappresentante dell’Ente nel procedimento di scelta del funzionario, ma si ritiene che la cessazione dall’incarico debba avvenire solo per mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati o per accertata violazione dei doveri d’ufficio e non per scadenza del mandato del Capo dell’Amministrazione. Tale partecipazione non deve essere emergente altrimenti può venir meno la connotazione dell’imparzialità della funzione del Segretario, caratteristica, questa, che verrebbe comunque compromessa nell’ipotesi che il Segretario venisse legato al Sindaco o al Presidente della Provincia con un rapporto di tipo fiduciario.
Grosse perplessità ha sollevato anche la ventilata soppressione del parere di legittimità del Segretario sulle proposte di deliberazione, dato che l’espressione di questo parere è stata inserita dalla legge n. 142/1990 nell’ordinamento degli enti locali, nell’ottica della riduzione dei controlli esterni sugli atti degli enti locali e nella filosofia che il sistema dei controlli non deve rallentare l’attività dell’Ente: questo pare re che esprime il Segretario è solo una dichiarazione qualificata di conoscenza non vincolante per l’Amministrazione, che, nell’ambito del suo potere discrezionale, ha la facoltà di disattenderlo; inoltre, una sua eventuale formulazione in senso negativo non rappresenta un elemento ostativo nel completamento del procedimento avviato.
Sorge il dubbio che diversi amministratori non condividano la formulazione di questo parere, che talvolta li mette di fronte alle loro responsabilità quando una loro iniziativa non riceve il parere favorevole da parte del Segretario; forse siamo nella vigilia di un colpo di coda che vuole far tornare il Segretario comunale come il verbalizzante delle decisioni degli organi collegiali, dandogli il contentino della consulenza. La soppressione di questa disposizione è positiva se teleologicamente è stata prevista per aprire dei varchi di pensiero nella conduzione dell’Ente locale, introducendo il principio della liceità ed efficacia dell’a zione amministrativa, che risponde a iteri aziendalistici nella conduzione dell’Ente, accanto a quello della legittimità dell’atto amministrativo che è di mera connotazione pubblicistica e che non garantisce né la qualità dei risultati né la liceità dei comportamenti attivati. A nostro avviso, l’espressione del parere di legittimità sulle proposte di deliberazione è una garanzia per gli enti stessi: se la facoltà dell’espressione di questo parere viene tolta al Segretario, la stessa va attribuita al funzionario che esprime il parere di regolarità tecnica. Forse il legislatore, nel formulare l’art. 53 della legge n. 142, aveva in mente la figura storica del Segretario che doveva coordinare un apparato burocratico con ridotta preparazione professionale: nell’attuale momento storico, in cui anche gli apicali dei più piccoli comuni sono dotati di una discreta preparazione professionale, l’espressione di questo parere può essere demandata a questi funzionari questa proposta di modifica normativa, se accolta, comporterebbe di sicuro una economia nei tempi di presentazione delle proposte di deliberazione nei comuni di una certa dimensione. Al Segretario va, comunque, mantenuta la potestà surrogatone dell’espressione di questi pareri, nonché l’obbligo della formulazione degli stessi, qualora in seno agli organi collegiali si decida di adottare delle modifiche alle proposte di deliberazione. Al Sindaco – ed al Presidente – eletto con i criteri della legge n. 81/1993, occorre un funzionario che gli consenta di governare con pienezza di poteri e con la massima responsabilità, che lo aiuti a governare nonostante la legge, ma non contro la legge e che non si limiti ad esprimere i pareri di legittimità, dato che suo compito è anche quello di coordinare l’operato dei dirigenti nel rispetto delle direttive impartitegli dal Capo dell’Amministrazione. In questa ottica la presenza del Segretario non sarà mai sentita come un oneroso adempimento di legge, ma come una funzione pubblica condivisa, considerando anche le altre attribuzioni notarili che gli vengono direttamente conferite dalla legge in quanto funzionario statale in servizio nel primo Ente pubblico che è a diretto contatto con la comunità.
Per le motivazioni sopra esposte dovrà essere superata l’attuale dipendenza ministeriale del Segretario, mediante la costituzione di un’agenzia autonoma articolata regionalmente e governata pariteticamente dai rappresentanti dei segretari, da quelli degli amministratori locali e da un rappresentante del Commissario di Governo. Il superamento degli attuali concorsi per l’accesso alla carriera dei segretari comunali e provinciali dovrà essere previsto fra i requisiti indispensabili per l’iscrizione all’albo professionale, che sarà articolato a livello regionale prevedendo anche l’eventualità di una normativa regionale concorrente che richieda particolari requisiti, come, ad esempio, la conoscenza delle lingue straniere maggiormente utilizzate nella Regione, che possa facilitare i rapporti del funzionario con la comunità locale. Il reclutamento degli iscritti all’albo dovrà essere facilitato da una formazione post-laurea, finalizzata a preparare nel tempo la figura di un nuovo funzionario pubblico delle autonomie locali che possegga sia la competenza giuridica che quella organizzativo-manageriale.
OSVALDO de CASTRO