Con i revisori una svolta anche nel modo di gestire.

La riforma dell’ordinamento finanziario e contabile non basta. Per raggiungere l’obiettivo dell’efficienza occorre un salto di qualità. La collaborazione può dare buoni risultati. Ora per intervenire non si dovrà più attendere la relazione che accompagna il rendiconto.

di Aldo De Castro (segretario generale Comune di Cervignano del Friuli)

L’articolo 57 della legge 8 giugno 1990 n. 142, sul nuovo ordinamento delle autonomie locali ha aperto nuovi orizzonti all’attività di revisione negli enti locali. Nella sua formulazione originaria la norma però concentrava ancora l’attività del nuovo collegio sulla relazione al conto consuntivo: ne è testimone di questa impostazione la dizione “revisori dei conti” che ricompare al settimo comma.

La norma però conteneva già degli elementi che chiaramente non limitavano l’attività dei revisori alla relazione sul rendiconto: il quinto comma dell’articolo prevede che i revisori, in conformità allo statuto e al regolamento, collaborino con il consiglio nella sua funzione di controllo e di indirizzo; inoltre è previsto che i revisori esercitino la vigilanza sulla regolarità contabile e finanziaria della gestione dell’ente.

Questi paradigmi normativi enunciano a chiare lettere che l’attività del collegio dei revisori si estende sull’attività di gestione dell’ente locale nella sua interezza.

Queste competenze dei revisori non più limitati alla stesura della relazione sul conto consuntivo, come invece previsto dalla abrogata legge comunale e provinciale, sono state evidenziate dalla normativa successivamente intervenuta. Innanzitutto, la legge 15 marzo 1991,n. 80, nel convertire il decreto legge12 gennaio 1991, n. 6, introduce l’articolo 6 quinques che nel primo comma riconosce implicitamente il carattere di generalità della collaborazione dei revisori graduando il numero di incarichi che può essere assegnato a ciascun revisore in base alla dimensione demografica dell’ente.

Con questa formulazione operativa si vuole garantire che la collaborazione dei revisori non venga di fatto limitata da un eccessivo numero di incarichi che vengono agli stessi affidati. La medesima norma rimanda all’emanazione di un decreto ministeriale la fissazione del compenso massimo attribuibile ai revisori, prevedendo una graduazione per categorie di funzioni e per classi di enti: il decreto 4 ottobre1991, emanato in attuazione di questa norma, individuava le funzioni che devono svolgere i revisori in base all’entità demografica degli enti locali.

Sulle funzioni dei revisori si è espressa la Sezione enti locali della Corte dei conti con la delibera n. 2 del 20 aprile 1992 la quale, esaminando le relazioni ai rendiconti, aveva riscontrato non poche discordanze sull’individuazione di queste funzioni. In queste delibera sono stati individuati più compiutamente gli adempimenti che deve porre in essere l’organo di revisione.

Nella delibera la Corte precisa che l’attività dei revisori negli enti locali è un’attività complessa nella quale è essenziale quella avente natura giuridica di controllo interno e che per lo svolgimento della stessa i revisori hanno il diritto di accedere, senza limiti di tempo, a tutti gli atti e documenti dell’ente necessari allo svolgimento della loro funzione.

Viene evidenziato che ai revisori incombe l’obbligo di collaborare con il consiglio nelle forme previste dall’ente, ma solo nelle materie attinenti alle funzioni di indirizzo e controllo, nonché l’obbligo di esercitare la vigilanza sulla regolarità contabile e finanziaria della gestione diretta e indiretta dell’ente, che i conclude con la relazione che accompagna la proposta di approvatone del rendiconto in cui certificato la conformità dei dati del conto con quelli delle scritture contabili dell’ente.

Sull’obbligo dei revisori di riferire immediatamente al consiglio le irregolarità che riscontrano nella gestione dell’ente, la Corte suggerisce che, qualora in queste irregolarità si possano configurare responsabilità degli operatori, vengano informati dai revisori di queste irregolarità gli organi titolari delle relative azioni giurisdizionali.

Sempre la sezione enti locali, con una successiva delibera, n. 14 del 17icembre 1993, nel contesto del reparto speciale presentato sull’attività dei revisori dei conti negli enti locali, ha meglio precisato che la collaborazione dei revisori con il consiglio comunale non coincide con l’idea dell’intera competenza consigliare, ma va limitata alle funzioni di indirizzo e controllo sull’attività della giunta e su quella degli altri organi e uffici cui è attribuita una competenza specifica: naturalmente spetterà alle fonti normative dell’ente stabilire le forme e i tempi dell’esercizio della collaborazione.

Come si ricorderà, la funzione della Sezione enti locali della Corte è quella di offrire con i suoi referti al legislatore suggerimenti qualificati neutrali per meglio legiferare nella realtà degli enti locali e illustrandola criticamente e propositamente, nonché di indicare agli amministratori opportune modalità operative utili per gestire nel futuro più correttamente e più proficuamente. Le deliberazioni della sezione pertanto, anche se autorevoli, non hanno capacità di incidere l’ordinamento giuridico e per l’applicazione dei suggerimenti in esse contenuti necessitano della successiva adozione norme di diritto positivo.

Il legislatore delegato,) sulla scorta della legge 26 ottobre 1992, n. 421,e all’articolo 4 prevedeva il riordino dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali ha riassemblato organicamente nel capoVIII del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, l’intera materia sull’attività di revisione negli enti locali, che era regolamentata da diverse fonti normative, recependo nel contempo alcune indicazioni fornite dalla Corte dei conti.

Il decreto legislativo 77 ha rivisitato in particolare il paradigma normativo che impone ai revisori di riferire immediatamente al consiglio qualora riscontrino gravi irregolarità nella gestione dell’ente aggiungendo l’obbligo, in questo caso, di formulare contestuale denuncia ai competenti organi giurisdizionali. Con questa norma all’organo di revisione viene attribuito anche un obbligo di dare notizia direttamente all’autorità giudiziaria delle eventuali irregolarità riscontrate nella sua attività di vigilanza, qualora queste irregolarità diano luogo a delle responsabilità: nella formulazione usata dal legislatore nel 1990 all’organo di revisione incombeva, in questa fattispecie, solo l’obbligo di informare il consiglio dell’ente. Ne consegue che, con la rivisitazione delle competenze dei revisori effettuata dal decreto 77: i revisori assumono la veste di pubblico ufficiale.

Una nuova attribuzione di competenze assegnata all’organo di revisione economico-finanziario dal decreto 77 consiste nel provvedere con cadenza trimestrale alla verifica di cassa nonché di partecipare alle verifiche straordinarie di cassa a seguito del mutamento della; persona del sindaco, del presidente della Provincia e del presidente della Comunità montana.

Questo decreto prevede anche che il medesimo organo provveda, con cadenza trimestrale, alla verifica della gestione degli agenti contabili: con questi nuovi compiti il legislatore ha voluto attribuire al revisori una competenza di controllo sulla gestione degli agenti contabili degli enti locali.

Non si può quindi non evidenziare che l’attività del revisore richiede specializzazione, approfondimento e aggiornamento continuo te che, di conseguenza, devono essere debitamente valutati i conseguenti aspetti retributivi.

Il nuovo testo normativo prevede la possibilità per i revisori di partecipare alla seduta degli organi deliberanti: questa facoltà dell’organo di revisione per la partecipazione alle sedute della, giunta però resta subordinata ad apposita norma dello statuto, mentre per la partecipazione alle sedute dell’organo consigliare è sufficiente che dei relativi provvedimenti di convocazione vengano informati i revisori; la distinzione prevista per la partecipazione alle sedute della giunta rispetto a quelle del consiglio evidenzia la funzione di vigilanza che viene attribuita all’organo di revisione sull’attività della giunta per assistere il consiglio nella sua funzione di indirizzo e controllo. Con questa innovazione i revisori vengono ad assumere la veste di consulenti non del capo dell’amministrazione, ma dei consiglieri.

Un’altra novità contenuta; nel decreto 77 consiste nell’obbligo di trasmettere all’organo di revisione le decisioni assunte dall’organo regionale di controllo con cui vengono annullate le delibere adottate dagli organi dell’ente: questo dettato normativo deve essere letto nell’ottica che il diritto di accesso dei revisori agli atti dell’ente deve essere veramente una proposizione forte.

La norma vuole garantire che i re-visori siano comunque informati degli atti che vengono dichiarati illegittimi dal Co.re.co; sarebbe opportuno che gli statuti e i regolamenti degli enti prevedano che i revisori vengano informati di tutti i procedimenti che interessano l’ente. È stata inserita nel testo del decreto legislativo la prescrizione che siano trasmesse ai revisori, da parte del responsabile del servizio finanziario, le attestazioni di assenza di copertura finanziaria concernenti le delibere di impegno di spesa: lo scopo della norma è quello di mettere al corrente l’organo di eventuali proposte irregolari di delibere per permettergli di adempiere alla sua funzione ai referto all’organo consiliare di gravi irregolarità di gestione.

Il decreto 77, all’articolo 100, nel confermare la scelta dei revisori fra gli iscritti in appositi Albi professionali ha preso atto che il presidente del collegio dei revisori dovrà essere iscritto nel Registro dei revisori contabili che, in ossequio al decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 88, sostituirà l’Albo dei revisori ufficiali dei conti.

La maggior professionalità richiesta pel ottenere l’iscrizione nel Registro, rispetto a quella che era necessaria per accedere all’Albo dei revisori ufficiali, rappresenta per gli enti locali un ulteriore elemento di garanzia nell’espletamento delle attività di revisione.

Il decreto legislativo n. 88^ in attuazione della direttiva 84/253 del10 aprile 1984 della Comunità economica europea, relativa all’abilitazione delle persone incaricate del controllo di legge dei documenti contabili nelle società di capitali, prevede la creazione di un Ruolo speciale di esperti che effettuino la revisione con criteri al passo con la moderna tecnica contabile.

Il decreto però condizionava l’applicazione della nuova normativa sulle certificazioni di bilancio nelle società di capitali alla formazione, da parte da parte del ministro di Grazia e giustizia, del Registro dei revisori contabili.

In questo Registro vengono iscritti i cittadini che hanno superato l’esame per l’iscrizione nonché le società di revisione previste dalla legge 31 marzo 1975, n. 136. La prima formazione del Registro doveva a-ver luogo entro un anno dall’entrata in vigore del decreto n. 88 e gli interessati dovevano formulare domanda di iscrizione entro 180 giorni dalla pubblicazione dei decreto nella Gazzetta Ufficiale. La gestazione del Registro è stata più lunga del previsto e al riguardo ha inciso negativamente anche l’alternanza delle persone che hanno retto gli uffici di via Arenula nonché le difficoltà applicative della nuova normativa: né è scaturito uno slittamento di questi termini rispettivamente al 31luglio 1995 al 31 gennaio 1993.

Potevano partecipare alla prima formazione del Registro coloro che, residenti in Italia, alla data di entrata in vigore del decreto:

a) erano iscritti o in possesso dei requisiti per essere iscritti nel Ruolo dei revisori ufficiali dei conti;

b) erano iscritti nell’Albo dei dottori commercialisti o in quello dei ragionieri e periti commerciali o che partecipavano a tale data a una sessione di esame per tale iscrizione e avevano svolto un’attività di controllo legale dei conti per almeno un anno;

c) erano in possesso di un diploma di scuola universitaria diretta e fini speciali in amministrazione controllo aziendale di durata triennale e avevano svolto attività di controllo legale dei conti per un anno;

d) avevano superato l’esame per la revisione e l’organizzazione contabile d’azienda previsto dall’articolo 13 del Dpr 136/1975;

e) avevano ottenuto dalla Commissione nazionale per le società e la Borsa il giudizio di equipollenza previsto dall’articolo 8 comma 3 lettera c), del decreto 136/1975.

Per il futuro potranno essere iscritti nel Registro dei revisori contabili solo coloro che avranno superato l’esame di ammissione previsto dall’articolo 4 del decreto. All’esame possono partecipare i soggetti il possesso del diploma idi laurea in materie economiche, aziendali e giuridiche o del diploma di una scuola diretta a fini speciali dopo un ciclo di studi della durata minima di tre anni e che inoltre abbia svolto, presso un revisore contabile un tirocinio triennale di controllo dei bilanci di esercizio e consolidati. L’esame verterà in prove scritte orali tendenti all’accertamento di conoscenze teoriche e della capacità di applicarle praticamente in materie giuridiche, economiche e tributarie.

Vengono esonerati dall’effettuazione dell’esame coloro che, avendo i requisiti per partecipare all’esame al fine di ottenere l’abilitazione all’esercizio di un’attività professionale hanno superato un esame di Stato teorico-pratico. Sono esonerati dall’esame anche i dipendenti pubblici che, in possesso; dei requisiti per partecipare all’esame, hanno superato presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione un esame teorico-pratico nelle materie previste dall’articolo 4 del decreto.

Sono previste delle condizioni di onorabilità che escludono la possibilità di iscrizione nel Registro. Le cause di impossibilità di iscrizione individuano:

a) nello stato di interdizione temporanea o di sospensione dagli uffici direttivi delle persone giuridiche e delle imprese;

b) nell’appartenenza alla criminalità organizzata di stampo mafioso;

c) nell’aver riportato condanne alla reclusione, anche se con i benefici della condizionale, per i delitti presti dalla legge sul fallimento, sul concordato, sull’amministrazione controllata e sulla liquidazione coatta amministrativa; per un delitto contro i diritti sulle opere delle imprese e sulle invenzioni industriali; per un delitto colposo che ha comportato una reclusione superiore a un anno, per un delitto contro la pubblica amministrazione, contro la pubblica fede, contro il patrimonio, contro l’economia pubblica, che ha comportato reclusione superiore ai sei mesi.

Il nuovo Registro dei revisori contabili ha ricevuto il carisma della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del 21 aprile 1995, per cui i collegi che vengono nominati dopo tale data saranno presieduti da un revisore contabile.

Conformemente a quanto disposto per i revisori contabili, è previsto, dall’articolo 105, comma 4, che i revisori degli enti locali possano aversi nello svolgimento delle loro funzioni di collaboratori che siano in possesso dei requisiti per essere nominati revisori. I compensi di questi collaboratori restano a carico dell’organo di revisione.

La possibilità di usufruire di una collaborazione nell’attività di revisione da parte di persone di fiducia dei revisori era stata palesata da più parti, specie negli enti di una certa dimensione.

Il nuovo decreto, oltre a conferire all’organo di revisione la possibilità di accesso agli atti e ai documenti dell’ente già prevista dalla legge 142, dispone che l’organo sia dotato a cura dell’ente locale dei mezzi necessari per lo svolgimento dei propri compiti in conformità a quanto stabilito dallo statuto e dai regolamenti. Il legislatore con questa prescrizione ha voluto ovviare alle lamentale sollevate da diversi revisori che si sono visti negare da alcune amministrazioni gli spazi necessari per l’espletamento delle loro funzioni e nel contempo rimarcare che il collegio dei revisori è un organo dell’ente. Inoltre, nel decreto 77 è previsto esplicitamente che i singoli componenti dell’organo di revisione hanno diritto di eseguire ispezioni e controlli individuali: il legislatore delegato, prevedendo esplicitamente queste facoltà, ha assurto a norma di diritto positivo la possibilità dei revisori di effettuare ispezioni e controlli che non veniva loro riconosciuta universalmente dagli enti.

Date le responsabilità attribuite alle strutture direttive dell’organizzazione dell’ente dagli articoli 51,52 e 53 della legge 142, dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e dal decreto legislativo 77, il legislatore delegato poteva estendere le incompatibilità dei revisori, già previste nei confronti degli amministratori, anche nei confronti del segretario e dei dirigenti dell’ente, in quanto soggetti dotati di autonome capacità gestionali: il legislatore probabilmente non ha disposto nulla al riguardò in quanto la capacità giuridica di questi soggetti si esplica nel contesto delle decisioni di indirizzo che vengono precedentemente assunte dagli organi politici.

Infine, viene lasciata nella potestà dei singoli statuti degli enti locali di prevedere ampliamenti delle funzioni affidate ai revisori: il legislatore, con questa norma, lascia la possibilità di attribuire ai revisori ulteriori incarichi, oltre a quelli previsti dalla legge, al fine di poter contare per diverse necessità dell’ente su un unico referente, ma senza nel contempo vietare l’affidamento di tali incarichi ad altri professionisti. Tuttavia, ai revisori non possono essere affidati incarichi o consulenze presso l’ente o organismi sottoposti al controllo o vigilanza dell’ente stesso, data la loro posizione di controllori della gestione contabile dell’ente e di collaboratori con il consiglio nella funzione di indirizzo e controllo.

L’ampliamento delle funzioni di vigilanza di cui sono ora titolari gli organi di revisione ci fa dedurre che per offrire all’amministrazione “proposte tendenti a conseguire una migliore efficienza, produttività ed economicità della gestione” non si dovrà più attendere la relazione che accompagna il rendiconto in quanto con l’attività che i revisori svolgono nel corso dell’esercizio sono sicuramente in grado di intervenire man mano che si manifestano le necessità, anche in collaborazione con i responsabili addetti al controllo di gestione.

Con le integrazioni apportate dal decreto 77 alla normativa sull’organo di revisione, si può affermare che la presenza dei revisori negli enti locali è sicuramente positiva, ma necessita di un cambiamento nel modo di gestire l’ente che non avviene cambiando le norme b le risorse, ma cambiando la cultura: si deve instaurare nell’attività amministrativa la tendenza al raggiungimento degli obiettivi, già prevista nel decreto del Presidente della Repubblica 19 giugno 1979, n. 421, proiettandosi verso i risultati e non facendo del rispetto formale della norma il baluardo delle attività amministrative locali.

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